煤礦安全監(jiān)察體制建立以來，在依法行政、依法監(jiān)察、秉公處理煤礦事故方面取得了寶貴的經(jīng)驗和顯著的成效，但隨著煤礦安全監(jiān)察工作的進一步深入，也暴露出一些問題和矛盾，這些問題和矛盾在一定程度上從各個方面影響和制約著煤礦安全監(jiān)察工作，主要體現(xiàn)在外部環(huán)境因素、內(nèi)部環(huán)境因素兩個方面。

1煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的外部環(huán)境

煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的外部環(huán)境是指煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)所處的外部社會環(huán)境，包括各類煤礦生產(chǎn)企業(yè)及其管理部門，以及地方各級政府和相應的職能部門。它是所有煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法活動的載體，對煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法活動的正常有序的開展具有相當重要的意義。煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)是在特定的條件下成立的，國家為煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)履行其職能創(chuàng)造了良好的社會大環(huán)境。新的煤礦安全監(jiān)察機制從無到有，煤炭企業(yè)及其管理部門，地方各級政府和相應的職能部門，對煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)需要有一個認識和了解的過程。

（1） 煤炭企業(yè)對煤礦安全監(jiān)察工作的態(tài)度和認識。國有重點煤礦企業(yè)大多數(shù)對新體制下的煤礦安全監(jiān)察工作有較高的認識，對煤礦安全監(jiān)察工作是配合、支持和肯定的。但也有個別的國有重點煤礦企業(yè)對煤礦安全監(jiān)察工作認識不足，出現(xiàn)了不配合現(xiàn)象。原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面：①企業(yè)的安全裝備和管理水平較高，安全形勢較好，傷亡事故少，對事故責任者本企業(yè)處理的力度往往大于煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)按正常程序處理的力度；②從煤礦安全生產(chǎn)技術(shù)業(yè)務上講，國有重點煤礦有豐厚的人力資源，其安全生產(chǎn)技術(shù)能力和業(yè)務水平較高，同時煤礦安全監(jiān)察人員多數(shù)來源于國有企業(yè)，且多為原企業(yè)中從事安全生產(chǎn)工作的技術(shù)人員，在國有企業(yè)存在著“他還不如我呢“等錯誤認識；③企業(yè)的法律意識不高；④煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)自身的一些原因。地方各類煤礦對煤礦安全監(jiān)察體制不是完全了解，但相對較為重視。他們把煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)當作又一個管理部門，從而冷落了原有的行業(yè)管理部門的情況也不同程度地存在。同時，其原有的行業(yè)管理部門缺少煤礦安全管理的專業(yè)技術(shù)人員，使安全管理很難落到實處。

(2) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦人力資源的現(xiàn)狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦基本上有私有、股份制、租賃經(jīng)營3種經(jīng)營方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦業(yè)主中只有一部分投資者對企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營進行直接管理，而這一部分人中具有煤礦安全生產(chǎn)管理經(jīng)驗的人較少，懂得和掌握煤礦安全生產(chǎn)管理知識的人也不多，相當一部分的煤礦業(yè)主只出資金不直接參與具體安全生產(chǎn)和管理。其煤礦管理人員多為煤炭生產(chǎn)安全的門外漢，對安全生產(chǎn)不重視、不研究，不注重安全投入。礦井各種設施只求滿足簡單生產(chǎn)，甚至有的不能滿足生產(chǎn)需要，過分追求經(jīng)濟效益的最大化，導致煤礦安全生產(chǎn)管理落后。相當一部分煤礦沒有真正發(fā)揮工程技術(shù)人員的作用，技術(shù)管理水平低下，有的煤礦根本就沒有工程技術(shù)人員，技術(shù)管理幾乎是空白。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦的從業(yè)人員大多為本地和外地的臨時工，文化水平很低，連從事煤礦生產(chǎn)應具備的基本安全知識都很少掌握，相當多的產(chǎn)業(yè)工人不知道什么是違章作業(yè)。這種人的不安全因素是煤礦安全生產(chǎn)的最大隱患。

（3） 以監(jiān)察代管理和以管理代監(jiān)察。地方各類煤礦尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的各種監(jiān)察活動中普遍帶有以監(jiān)察代管理和以管理代監(jiān)察現(xiàn)象。表現(xiàn)為各類煤礦把煤礦安全監(jiān)察辦事處當做又一個行業(yè)管理部門，希望煤礦安全監(jiān)察辦事處給予技術(shù)業(yè)務上的指導，對煤礦安全監(jiān)察辦事處在安全監(jiān)察中提出的問題，各類煤礦整改比較積極，對煤礦安全監(jiān)察辦事處檢查中未及時發(fā)現(xiàn)的而企業(yè)自身存在的其他問題則不予處理。也就是說，在安全生產(chǎn)管理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦被動接受煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的安全監(jiān)察行政執(zhí)法活動，而缺乏必要的主動性，其主管部門對其存在的問題又不能給予指導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦及其主管部門多把有關安全生產(chǎn)的各種問題全部或部分推給煤礦安全監(jiān)察辦事處；同時，煤礦安全監(jiān)察辦事處也對各類煤礦進行過多的行業(yè)指導，甚至直接或間接的參與到行業(yè)管理中去。這樣做的直接后果是在煤礦發(fā)生生產(chǎn)事故需要進行責任劃分的時候，煤礦安全監(jiān)察辦事處難免不被牽涉在內(nèi)，無論是以監(jiān)察代管理還是以管理代監(jiān)察都是弊大于利。

2煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的內(nèi)部環(huán)境

煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的內(nèi)部環(huán)境是指煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的內(nèi)部關系和條件，包括煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的法律依據(jù)、各級機構(gòu)間的相互關系、機構(gòu)內(nèi)部各部門的關系、各部門內(nèi)人員的相互關系、人員的個體素質(zhì)、辦公條件和設施及裝備、基礎設施建設等等。內(nèi)部環(huán)境因素是煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法工作中起決定作用的主動因素。即便如此，仍然存在一些問題。

（1） 執(zhí)法依據(jù)方面的問題。目前，國家頒布和實施的有關煤礦安全生產(chǎn)的法律法規(guī)缺乏必要的可操作性。例如，《煤礦安全監(jiān)察行政處罰暫行辦法》第三十七條規(guī)定，“煤礦井下采掘作業(yè)，未按照作業(yè)規(guī)程的規(guī)定管理幫頂；……，由煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)責令改正，可以處2萬元以下罰款?！标P于煤礦井下未按照作業(yè)規(guī)程的規(guī)定管理幫頂?shù)默F(xiàn)象，不同面積比如1m²和50m²是否同樣處罰，整個采煤工作面全部和局部是否同樣處罰，巷道斷面相差懸殊的掘進工作面是否同樣處罰？在現(xiàn)場遇到上述問題時在如何處理上就存在相當?shù)睦щy，處罰的尺度不易把握，對同類問題的不當處罰也會導致煤礦企業(yè)的不服的抵觸情緒，帶來不良后果和影響。

（2） 人員素質(zhì)的問題。在一個部門中，起決定作用的是人的因素，人員的素質(zhì)高低是衡量部門水平的標尺，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)也不例外。煤礦安全監(jiān)察人員的素質(zhì)體現(xiàn)在煤礦安全生產(chǎn)的技術(shù)知識的能力、煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的業(yè)務能力、處理內(nèi)外各種關系的綜合能力3個主要方面。就煤礦安全監(jiān)察辦事處來講，大部分人員來自企業(yè)，缺少行政執(zhí)法工作經(jīng)驗，缺乏行政執(zhí)法工作的綜合能力。煤礦安全監(jiān)察也是新業(yè)務，各人的領悟程度都不同，在工作中難免會產(chǎn)生這樣和那樣的問題。煤礦安全監(jiān)察人員原有的技術(shù)業(yè)務能力隨著時間的推移會和先進的煤礦安全生產(chǎn)管理水平產(chǎn)生差距，同時來自不同工作地點和崗位的人員在一起工作需要相當時間的磨合，短時間內(nèi)很難形成凝聚力。

以上所述都影響煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的戰(zhàn)斗力。

3對煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法工作的建議

針對當前存在的問題，對如何進一步做好今后的煤礦安全監(jiān)察工作，提出以下幾點建議。

（1） 完善執(zhí)法程序和依據(jù)。建議制定煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的統(tǒng)一的執(zhí)法程序范本，使得各種行政執(zhí)法活動在一定范圍內(nèi)規(guī)范進行。完善行政執(zhí)法的依據(jù)。比如，某煤礦井下電氣設備存在失爆現(xiàn)象，一處失爆如何處罰，一臺電氣設備出現(xiàn)多處失爆如何處罰，新鮮風流中的失爆現(xiàn)象和乏風流的失爆現(xiàn)象是否同樣處罰，不同類型的失爆現(xiàn)象是否同樣處罰，不同瓦斯等級的煤礦相同性質(zhì)的失爆現(xiàn)象是否同樣處罰，具體怎樣處罰？建議制定統(tǒng)一的可操作性強的細則類法規(guī)，便于煤礦安全監(jiān)察工作的開展。

（2） 提高煤礦安全監(jiān)察人員素質(zhì)，打造一支過硬的隊伍。對煤礦安全監(jiān)察人員不但要加強培訓和學習教育。煤礦安全監(jiān)察人員不但要加強本專業(yè)知識方面的學習，同時也要注重其他專業(yè)技術(shù)知識的學習，在煤礦安全生產(chǎn)方面的技術(shù)知識應全面。不但要加強煤礦安全監(jiān)察相關法律法規(guī)的學習，也要注重其他有關法律法規(guī)知識的學習。不但要加強煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法業(yè)務的學習，更要注重如行政學、管理學、公共關系學、社會學等有關知識的學習，了解和掌握這些方面的知識對煤礦安全監(jiān)察工作有重要意義。單就煤礦安全監(jiān)察辦事處來說，人員從不同的工作地點、工作崗位聚到一起，一起共事難免產(chǎn)生各種各樣的內(nèi)部問題，每一名煤礦安全監(jiān)察人員要做到講大局、識大體，增強集體觀念。在共同的工作目的的基礎上培養(yǎng)共同的心理素質(zhì)，團結(jié)在一起，形成新的團隊，新的集體。團隊精神是煤礦安全監(jiān)察部門凝聚力和戰(zhàn)斗力的堅實基礎。同時，強化機構(gòu)本身的內(nèi)部管理也是一項相當重要的工作。

（3） 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦業(yè)主和管理人員的素質(zhì)進而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦從業(yè)人員的素質(zhì)。人的因素是各類煤礦管理體系中的主體要素，煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的各個環(huán)節(jié)、各個方面都離不開人的作用。人的因素又分為領導者和勞動者，各類煤礦企業(yè)的領導者是持有決策、指揮、協(xié)調(diào)諸多權(quán)利的人，他們的素質(zhì)高低決定煤礦企業(yè)的管理水平甚至興衰成敗。直接從事煤礦生產(chǎn)的勞動者的積極性、智慧、創(chuàng)造力的發(fā)揮程度，文化技術(shù)素質(zhì)狀況，對煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)工作好壞的關系也很重大。只有提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦業(yè)主和管理人員的素質(zhì)進而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦從業(yè)人員的素質(zhì)，才能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦安全管理水平低下，事故頻發(fā)的現(xiàn)狀。培養(yǎng)和增強煤礦管理者的安全意識，使其掌握煤礦安全生產(chǎn)的基本知識，并促使他們對本企業(yè)職工進行必要的安全教育，進而達到提高所有從業(yè)人員素質(zhì)的目的，也就是從人的因素上解決煤礦安全生產(chǎn)工作中最大的隱患，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦的安全管理水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦的技術(shù)管理工作也亟待規(guī)范，煤礦企業(yè)要聘用相應的工程技術(shù)人員，并充分發(fā)揮工程技術(shù)人員的作用，使安全生產(chǎn)有充分的技術(shù)做保證。

（4） 在執(zhí)法監(jiān)察過程中擺正自身的位置。煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)在執(zhí)法監(jiān)察工作中要堅持安全監(jiān)察與行業(yè)管理分開，并促使地方各級政府及其行業(yè)管理部門和職能部門對地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦加強管理，逐步擺正煤礦安全監(jiān)察部門、各級行業(yè)管理部門和職能部門各自的位置，做到各行其職，各負其責，相互配合，相互支持。煤礦安全監(jiān)察員在執(zhí)法監(jiān)察過程中擺正自身的位置，是處理好各種關系的基礎。作為煤礦生產(chǎn)“安全衛(wèi)士”的煤礦安全監(jiān)察員都要按照《國家公務員暫行條例》要求規(guī)范自身的行為，遵章守紀，在國家法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)嚴肅行使職權(quán)和履行應盡的義務。每一名煤礦安全監(jiān)察員在對外執(zhí)法監(jiān)察過程中，要積極宣傳和嚴格執(zhí)行國家有關安全生產(chǎn)的方針、政策、法律、法規(guī)；要做到堅持原則，以理服人，秉公執(zhí)法，不越權(quán)，不瀆職，不徇私情；要做到經(jīng)常深入現(xiàn)場，深入煤礦安全生產(chǎn)第一線，做到安全監(jiān)察到位但不越位，密切聯(lián)系群眾，調(diào)查研究，收集和掌握有關煤礦安全生產(chǎn)的第一手資料；要以嚴肅認真、腳踏實地、兢兢業(yè)業(yè)、廉潔自律、務實高效的工作作風樹立部門形象。（苑劍鋒 于海寬）