??? 澳大利亞海上石油、天然氣儲量豐富，對海上油氣資源的開發(fā)及安全監(jiān)管，已成為澳政府能源主管部門及油氣行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要工作，他們的成功經(jīng)驗(yàn)很值得我們借鑒。
　　一、海上油氣資源開發(fā)及監(jiān)管概況
　　澳大利亞所有礦產(chǎn)資源歸人民所有，政府代表人民進(jìn)行管理，但直到2005年1月1日之前，澳大利亞實(shí)行的都是聯(lián)邦和州(或地區(qū))兩級管理體制，特別是石油天然氣儲量豐富的西澳大利亞、維多利亞州及北部地區(qū)政府對油氣資源開發(fā)都擁有實(shí)際的管理權(quán)。就海洋石油天然氣事務(wù)來說，各州或地區(qū)有權(quán)制定三海里范圍內(nèi)的監(jiān)管法律，聯(lián)邦政府則對三海里范圍之外的所有海洋石油事務(wù)擁有監(jiān)管權(quán)，這是載入澳“海洋憲法解決協(xié)議”的基本原則。但由于規(guī)模以上的油氣儲量大部分在三海里之外，因此澳大利亞海上油氣資源主要還是由聯(lián)邦政府監(jiān)管，同時聯(lián)邦政府在一些具體的監(jiān)管環(huán)節(jié)上還須與地方政府合作，各州或地區(qū)政府受聯(lián)邦政府委托，履行包括安全事務(wù)在內(nèi)的所有日常監(jiān)管權(quán)力。
　　不管是聯(lián)邦政府還是州政府，澳大利亞油氣監(jiān)管的基本方針：一是政府決策，二是市場監(jiān)管，三是企業(yè)競爭。即：政府部門負(fù)責(zé)油氣資源開發(fā)及運(yùn)輸、銷售的政策制定；行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對油氣市場運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)管；參與油氣市場競爭的企業(yè)則按照市場規(guī)則進(jìn)行經(jīng)營活動。政府的作用只是在市場出現(xiàn)問題時，才通過對政策的調(diào)整來干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營，以使市場恢復(fù)正常秩序。此外，政府油氣主管部門還要對監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督，以保證其監(jiān)管活動的公正、公開以及按法律程序進(jìn)行。
　　1967年，澳大利亞出臺了《水下石油勘探法》，根據(jù)該法律，澳政府并不直接參與油氣資源的勘探開發(fā)，只負(fù)責(zé)提供一個適合開發(fā)的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，并對油氣資源的開發(fā)采取許可證制度，對有意參與油氣資源開發(fā)的企業(yè)發(fā)放許可證，對外國投資者進(jìn)行稅收和利率等方面的政策制定和立法。
　　為減少企業(yè)投資風(fēng)險，政府還要負(fù)責(zé)油氣儲量大方位的地質(zhì)勘探，這也是政府提供的宏觀環(huán)境的一部分。在此基礎(chǔ)上，政府向企業(yè)發(fā)放勘探許可證。企業(yè)通過競爭拿到許可證之后應(yīng)承諾至少在許可證六年的期限里投入的資金和工作量。如果在這一期間沒有找到油，應(yīng)把許可證還給政府；如果找到的油量過少不具開采價值，可以要求政府放在保留名單中，期限為一次五年，是介于生產(chǎn)與勘探之間的過渡期。在這一期間，企業(yè)要向政府承諾做商業(yè)開發(fā)的前期工作，五年后，企業(yè)可以根據(jù)情況要么申請直接開采，要么再申請第二個五年。如果找到了具有開發(fā)前景的油田，則可向政府直接申請開采許可證，這一許可證沒有時間限制，企業(yè)拿到后即可進(jìn)行商業(yè)性開采，但同時還要申請生產(chǎn)許可證及開采設(shè)施的修建、安裝許可證。
??? 澳大利亞對外國投資者也采取完全開放的政策，澳政府每年都公開對外發(fā)布油氣勘探開發(fā)的招標(biāo)信息，其中包括用于招標(biāo)的區(qū)塊和儲量及有關(guān)政策規(guī)定。外國投資者可以直接參與競標(biāo)，一旦中標(biāo)即可進(jìn)行直接投資，享有與國內(nèi)投資者同等的權(quán)利。
　　二、海上安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)及安全立法
　　從2005年1月1日起，澳大利亞成立了一個新的油氣資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)--國家海上石油安全局(NOPSA)。該機(jī)構(gòu)是州、地區(qū)政府以及聯(lián)邦政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)合體，它作為惟一的全國性海上石油安全的監(jiān)管機(jī)構(gòu)取代了各州相互獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。依前所述，澳大利亞海上油氣監(jiān)管在2005年之前基本實(shí)行的是兩級監(jiān)管，即根據(jù)實(shí)施《水上石油法》的行政性安排，在聯(lián)邦和州(地區(qū))政府共同負(fù)責(zé)的框架下，各州(地區(qū))負(fù)責(zé)日常安全監(jiān)管決策及其制度和程序安排。但在20世紀(jì)90年代發(fā)生一次嚴(yán)重的海上石油安全事故后，澳大利亞政府開始對這一體制框架進(jìn)行了重新評估，最終確立了全國統(tǒng)一的安全監(jiān)管體制。
　　國家海上石油安全局向澳大利亞礦產(chǎn)和資源部長理事會負(fù)責(zé)。該理事會是由澳大利亞聯(lián)邦及各州、地區(qū)政府負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源事務(wù)的部長組成的部長級的聯(lián)席會議，主要任務(wù)是研究落實(shí)聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會議提出的政策主張。具體職責(zé)是：1)就全國性的能源發(fā)展和全國性的能源問題提出政策執(zhí)行建議；2)協(xié)調(diào)各州之間的相互合作，特別是對環(huán)境有重大影響的能源問題的合作；3)負(fù)責(zé)監(jiān)督能源政策的執(zhí)行情況等。在部長理事會之下有三個常設(shè)機(jī)構(gòu)，即能源管理委員會、能源市場委員會、競爭和消費(fèi)者事務(wù)委員會，但他們又是獨(dú)立于政府的能源事務(wù)方面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
　　根據(jù)現(xiàn)代監(jiān)管理念，政府的政策制定職能要與政策執(zhí)行職能相分離，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)政策具體執(zhí)行的專門機(jī)構(gòu)。按照上述能源行業(yè)的管理架構(gòu)，前兩個層次，即聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會議和部長理事會都是政府的政策制定及政策執(zhí)行的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是非常設(shè)的，由負(fù)責(zé)能源事務(wù)的部門及其工作人員主持日常事務(wù)；其下的第三個層次的機(jī)構(gòu)則是負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，他們各自負(fù)責(zé)不同的能源監(jiān)管事務(wù)。2005年1月1日之后新成立的國家海上石油安全局同其他原有的三個機(jī)構(gòu)一樣是處于第三層次的、專門就海上石油安全進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。
　　國家海上石油安全局對所有涉及海上油氣勘探開發(fā)的安全事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，并根據(jù)監(jiān)管中出現(xiàn)的問題，對部長聯(lián)席會議(制定的政策)提出改進(jìn)意見。由于澳大利亞多數(shù)海上油氣活動都集中在西海岸的西北大陸架，或者集中于維多利亞海岸的巴士海峽(Bass Strait)，國家海上石油安全局總部設(shè)在沿海城市珀斯(Perth)，在墨爾本設(shè)有辦公室，在達(dá)爾文市也派駐有官員，以負(fù)責(zé)對北部海岸地區(qū)的油氣活動進(jìn)行監(jiān)管。?
　　國家海上石油安全局實(shí)行完全的成本回收制度，即其日常運(yùn)作不依賴于政府預(yù)算，以向被監(jiān)管者收取監(jiān)管費(fèi)維持日常工作運(yùn)轉(zhuǎn)，每年法定預(yù)算約800萬澳元，主要收費(fèi)項(xiàng)目包括油氣運(yùn)輸管道監(jiān)管費(fèi)，行業(yè)從業(yè)者安全規(guī)范審理費(fèi)等。
　　對于海上油氣資源的安全監(jiān)管，澳大利亞還制定了一系列的法律、法規(guī)。例如2004年重新修訂的、頒布于1967年的《水上石油法》及1993年制定的《水上石油監(jiān)管條例(職業(yè)健康和安全)》，1996年制定的《水上石油監(jiān)管條例(海上設(shè)施安全管理)》，2001年制定的，《水上石油監(jiān)管條例(管道安全)》和2002年制定的《水上石油監(jiān)管條例(潛水作業(yè)安全)》等。
　　以上述聯(lián)邦法律條文為依據(jù)，澳大利亞各州和地區(qū)還制定了專門針對本州(地區(qū))的安全監(jiān)管法規(guī)，這也為國家海上石油安全局對各州(地區(qū))水域?qū)嵤┍O(jiān)管提供了法律依據(jù)，并確保在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系。