第一節(jié)   我國礦山安全監(jiān)察體制的演變
        礦山安全監(jiān)察制度是國際上通行做法。1947年國際勞工組織（ILO）通過的《工商業(yè)勞動監(jiān)察公約》(第81號國際勞工公約)中第4條規(guī)定：“只要符合會員國的行政管理實(shí)踐，勞動監(jiān)察應(yīng)置于一個中央當(dāng)局的監(jiān)督和控制之下。”這里所指的勞動監(jiān)察是一個廣義的概念，包含了勞動安全監(jiān)察。據(jù)此規(guī)定，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)一般多設(shè)在勞動部門，設(shè)立國家礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)。
        1982年國務(wù)院頒布的《礦山安全監(jiān)察條例》明確規(guī)定，在各級勞動部門領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)置的礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)是國家監(jiān)督檢查和督促有關(guān)安全法規(guī)貫徹執(zhí)行的權(quán)力機(jī)構(gòu)。即1982年我國就已明確了國家礦山安全監(jiān)察制度，并提出安全生產(chǎn)工作實(shí)行“國家監(jiān)察、行業(yè)管理、群眾監(jiān)督”的三結(jié)合安全生產(chǎn)工作體制。
        國家監(jiān)察、行業(yè)管理和群眾監(jiān)督三者從不同的角度、不同的層次、不同的方面來推動當(dāng)時的礦山安全生產(chǎn)工作。國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的安全監(jiān)察活動，是以國家的名義，并利用國家的權(quán)力來進(jìn)行的，其監(jiān)察權(quán)具有法律的權(quán)威性。國家礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的活動，是從國家整體利益出發(fā)，不受部門或行業(yè)的限制。國家監(jiān)察與行業(yè)管理、群眾監(jiān)督的不同點(diǎn)就在這里。行政主管部門是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是貫徹、執(zhí)行安全生產(chǎn)法規(guī)，實(shí)行安全管理，它雖然也有監(jiān)督職能，但是，它的監(jiān)督和國家礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察是不一樣的，它屬于內(nèi)部監(jiān)督（在行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督），而它對國家監(jiān)察來說是被監(jiān)督者。如果行政（行業(yè)）主管部門不執(zhí)行安全生產(chǎn)法規(guī)，國家礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)就要進(jìn)行監(jiān)察。工會組織是群眾團(tuán)體，他們所進(jìn)行的監(jiān)督屬于社會監(jiān)督。
        1992年《礦山安全法》頒布后，在第六條中規(guī)定：國務(wù)院勞動行政主管部門對全國礦山安全工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督。縣級以上地方人民政府勞動行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的礦山安全工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督。縣級以上人民政府管理礦山企業(yè)的主管部門對礦山安全工作進(jìn)行管理。顯然，從國家法律規(guī)定的條文上給出了2層含義，第一層含義含義是國家授予了勞動行政主管部門實(shí)施“統(tǒng)一監(jiān)督”職責(zé)，不但對礦山企業(yè)有監(jiān)督權(quán)，而且對礦山企業(yè)的主管部門有監(jiān)督權(quán)；第二層含義是明確了礦山企業(yè)主管部門對礦山企業(yè)的安全生產(chǎn)工作負(fù)有管理職責(zé)，屬于行業(yè)管理性質(zhì)。至此，“國家監(jiān)察、行業(yè)管理、群眾監(jiān)督”才算有了法律的依據(jù)。在隨后的幾年里，又提出了“企業(yè)負(fù)責(zé)、國家監(jiān)察、行業(yè)管理、群眾監(jiān)督”的安全監(jiān)管體制。
        “國家監(jiān)察、行業(yè)管理、企業(yè)負(fù)責(zé)、群眾監(jiān)督”，后來又加上了“勞動者遵章守紀(jì)”，代表了計劃經(jīng)濟(jì)時期我國安全生產(chǎn)工作的基本格局。隨著由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)成分、利益主體、勞動用工形式和廣大群眾的生活方式等，日趨多元化。數(shù)量眾多的非公有制小礦山，在迅速成為社會生產(chǎn)活動的重要組成部分的同時，也成為了傷亡事故的主要發(fā)生地(70%)。這些非公有制小企業(yè)，外無行業(yè)主管部門，內(nèi)無健全的黨群組織，用工方式多種多樣。員工流動性大，素質(zhì)參差不齊，他們已經(jīng)成為事故傷亡的主體，有些還是事故的直接責(zé)任者。加上大部分專業(yè)部委撤銷和政企脫鉤，國有大中型企業(yè)普遍下放地方管理等因素，“國家監(jiān)察、行業(yè)管理、企業(yè)負(fù)責(zé)、群眾監(jiān)督、勞動者遵章守紀(jì)”這一傳統(tǒng)工作格局的社會基礎(chǔ)條件，已經(jīng)發(fā)生了變化，迫切需要創(chuàng)新。
            1998年，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，中央決定推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，礦山安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制發(fā)生了重大變化，將過去由勞動部統(tǒng)一負(fù)責(zé)國家礦山安全監(jiān)察工作的職能分解為：原勞動部和由部改為局的工業(yè)部門承擔(dān)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的職能劃轉(zhuǎn)到國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會，原勞動部特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的職能劃轉(zhuǎn)到國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，原勞動部衛(wèi)生監(jiān)督管理職能劃轉(zhuǎn)到國家衛(wèi)生部，原女工、童工勞動保護(hù)劃轉(zhuǎn)到勞動和社會保障部。當(dāng)時在國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會內(nèi)設(shè)安全生產(chǎn)局，主要職責(zé)是：綜合管理全國安全生產(chǎn)工作，對安全生產(chǎn)行使國家監(jiān)督職權(quán)；擬定全國安全生產(chǎn)的綜合性法規(guī)、政策；組織協(xié)調(diào)重大安全事故的處理。
        第二節(jié)  目前的礦山安全監(jiān)管體制
        2000年底，中央決定撤消現(xiàn)行的國家工業(yè)局，組建國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（副部級），明確國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局是綜合管理全國安全生產(chǎn)工作、履行國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職能的行政機(jī)構(gòu)，由國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)管理。將國家經(jīng)貿(mào)委承擔(dān)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職能，劃給國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。2005年初，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局升格為正部級，同時接管衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)的作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)。
        在這段時間里全國各地按照國家局的模式進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，從省一級到縣一級都成立了獨(dú)立的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。
        國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在4年多的時間內(nèi)多次調(diào)整變化，出現(xiàn)了一種新的格局，也就是2004年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》提出的“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、社會廣泛支持”的新格局。這個格局是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的新形勢下提出的，既反映了做好當(dāng)前安全生產(chǎn)工作的客觀需要，也體現(xiàn)出《安全生產(chǎn)法》的要求。“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，是指安全生產(chǎn)工作必須在國務(wù)院和地方各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一要求，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一進(jìn)行；“部門依法監(jiān)管”，是指安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和相關(guān)部門，要依法履行綜合監(jiān)督管理和某個方面的監(jiān)督管理職責(zé)；“企業(yè)全面負(fù)責(zé)”，是指生產(chǎn)經(jīng)營單位要依法做好方方面面的工作，切實(shí)保證本單位的安全生產(chǎn)；“社會廣泛支持”，是指要發(fā)揮全社會各方面的作用，在全社會形成關(guān)愛生命、關(guān)注安全的輿論氛圍。
        國務(wù)院《決定》提出的"政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、社會廣泛支持"的安全生產(chǎn)工作格局，對于調(diào)動各方面積極性、形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)有效的工作局面，是重要的指導(dǎo)原則。隨著形勢的發(fā)展，特別是隨著機(jī)構(gòu)變化和國家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能的強(qiáng)化，以及社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督氛圍的形成，有必要進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)工作的基本格局。
        政府是安全生產(chǎn)的監(jiān)管主體。對安全生產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督管理，是政府履行市場監(jiān)管、社會管理職能的重要內(nèi)容。政府安全監(jiān)管主體又可以分為地方政府及其安全監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門、國有資產(chǎn)管理部門、國務(wù)院安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門。在政府安全監(jiān)管主體的把握上，要堅持"分級負(fù)責(zé)、屬地管理"原則，上級政府及其監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能代替下級政府和機(jī)構(gòu)。堅持行業(yè)管理原則，綜合監(jiān)管部門不能代替行業(yè)管理部門，而應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督職責(zé)。 
       "政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)"。"政府"從層次上講有中央政府和省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府。從國家來講，主要是研究制定安全生產(chǎn)方針政策和法律法規(guī)，實(shí)施國家監(jiān)督和宏觀指導(dǎo)。地方各級政府對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是依法制定地方性安全生產(chǎn)法規(guī)規(guī)章，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作，指導(dǎo)監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)各類企業(yè)貫徹國家安全生產(chǎn)方針政策和法律法規(guī)。各級政府直屬的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，代表政府行使綜合監(jiān)管職能。上級政府安全監(jiān)管 "部門依法監(jiān)管"。作為政府監(jiān)管礦山安全主體的各有關(guān)部門，其職能是有區(qū)別的：有綜合性質(zhì)的監(jiān)管，有專業(yè)性質(zhì)的監(jiān)管，還有從國有資產(chǎn)管理角度出發(fā)而實(shí)施的安全監(jiān)管。綜合監(jiān)管部門有權(quán)對同級其他監(jiān)管部門的工作進(jìn)行監(jiān)督。各部門依法對本行業(yè)各類企業(yè)的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行監(jiān)管。
        “企業(yè)全面負(fù)責(zé)”。企業(yè)是獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的法人實(shí)體，是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體。安全與生產(chǎn)具有"一體化"特征，生產(chǎn)必須安全，安全才能生產(chǎn)。企業(yè)要保證生產(chǎn)活動的正常進(jìn)行，就必須抓好安全生產(chǎn)。把握好企業(yè)責(zé)任主體，有助于我們自覺堅持政企分開的原則，注意防止以政府監(jiān)管代替企業(yè)內(nèi)部安全管理。企業(yè)負(fù)責(zé)是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下對原有安全工作體制的補(bǔ)充，是新時期新形勢發(fā)展的需要。市場經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)具有生產(chǎn)、經(jīng)營和發(fā)展的自主權(quán)，管生產(chǎn)求發(fā)展就要確保安全。企業(yè)負(fù)責(zé)實(shí)際上就是規(guī)定企業(yè)在管生產(chǎn)的同時要管好安全，加重了企業(yè)的責(zé)任，因此明確企業(yè)的法人代表就是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)必須認(rèn)真加強(qiáng)安全管理，一定要有長遠(yuǎn)眼光，要講求科學(xué)，依法辦礦、依法治礦，在安全工作上自覺地把“安全第一、預(yù)防為主”（十二字、十六字）貫徹到各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)中，決不能存在絲毫的僥幸心理，否則要受到法律的懲處。
        職工群眾是安全生產(chǎn)的實(shí)踐者。全心全意依靠工人階級是我們黨的一條基本方針，也是做好安全生產(chǎn)工作的基本方針和重要途徑。要重視發(fā)揮職工群眾的參與和監(jiān)督作用，支持各級工會組織參與安全生產(chǎn)決策，監(jiān)督企業(yè)和地方政府各級領(lǐng)導(dǎo)的安全行為。維護(hù)職工合法權(quán)益首先是維護(hù)其生命權(quán)，要支持工會在各種所有制企業(yè)開展安全"維權(quán)"工作。
        搞好安全生產(chǎn)工作需要全社會的共同支持，尤其需要輿論監(jiān)督。在信息化現(xiàn)代社會，社會管理公開透明，社會公眾關(guān)注安全，是社會文明進(jìn)步的表現(xiàn)。社會輿論監(jiān)督具有雙重作用：一方面通過曝光、鞭撻安全生產(chǎn)領(lǐng)域的違法違規(guī)現(xiàn)象，通過揭露矛盾、反映問題，可以使我們看到差距，促使我們改進(jìn)監(jiān)管監(jiān)察工作；另一方面，通過宣傳黨和政府為安全生產(chǎn)做出的努力和取得的成效，宣傳企業(yè)安全生產(chǎn)經(jīng)驗和典型，可以為安全生產(chǎn)創(chuàng)造有利的社會氛圍。我們要自覺接受社會監(jiān)督，善于借助公眾對安全生產(chǎn)的關(guān)注和全社會的廣泛支持，變壓力為動力，推動我們的工作。